Service d’aide aux collectivités proposé par l'OIEau sur les questions liées à l’eau potable, l’assainissement collectif et non collectif.

Lettre d'information du

17 septembre 2020

A LA UNE /  Transfert des compétences relatives à l’eau vers les EPCI : le point sur la situation à l’été 2020

Les racines de l’idée de transfert des compétences

Durant la décennie 2000 la Cour des comptes comme le Conseil d’Etat ont critiqué ce qu’ils désignaient comme l’émiettement, l’enchevêtrement, la complexité et l’hétérogénéité des services publics gérés par les collectivités locales. La gestion locale de l’eau (eau, assainissement, gestion des eaux pluviales) était, entre autres, concernée par ces critiques.

Le transfert de différentes compétences initialement détenues par les 35 416 communes vers un nombre plus réduit d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) a été alors vu comme une option permettant :

• de rationaliser le secteur des services publics locaux;
• de mutualiser les moyens des municipalités et réaliser des économies d’échelle;
• d’accroitre les capacités d’investissement des services;
• de favoriser la sécurisation des distributions et des collectes;
• d’assurer un meilleur service à l’usager (d’après un rapport d’informations présenté par les députés Bruno QUESTEL et Raphaël SCHELLENBERGER, publié le 18 décembre 2019);
• d’harmoniser sur des territoires élargis la qualité de service pour diminuer les disparités;
• d’harmoniser les tarifications pour diminuer des inégalités locales et assurer la pérennité des services.

Le 7 août 2015, a été publiée la loi n° 2015-991 portant sur une nouvelle organisation territoriale de la République, connue aussi comme la loi NOTRe. Un de ses buts est de renforcer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

En ce qui concerne la gestion locale de l’eau, ce texte prévoyait initialement de confier les compétences aux EPCI avant le 1^er janvier 2020.

De nombreuses adaptations, en particulier pour les communautés de communes

Nota: Une communauté de communes (CDC) est un EPCI à fiscalité propre. Par la population comme par le degré de coopération, elle constitue la forme la moins intégrée de ce type d’EPCI à fiscalité propre. Il a pour but de faciliter la gestion locale de l'espace peu urbanisé.

EPCI : les différents types de communautés

Source : http://www.lecafuron.fr/2017/02/comprendre-les-territoires-de-proximite-l-intercommunalite.html

La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes (dite loi Ferrand-Fesneau) permet le report, au plus tard en 2026, du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement pour les seules communautés de communes.

Les communes membres d'une communauté de communes qui n'exerce pas, à la date de la publication de la loi, les compétences relatives à l'eau et/ou à l'assainissement, peuvent s'opposer au transfert obligatoire.

Il faut, pour cela, qu’avant le 31 décembre 2019, « au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population (minorité de blocage) aient délibéré en ce sens. Le transfert de compétences ne prend alors effet que le 1^er janvier 2026 ».

La loi « Engagement et proximité » (Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique) a apporté de nouvelles modifications en ce qui concerne l’exercice des compétences eau et assainissement, en particulier par les communautés de communes.

Une communauté de communes peut se prononcer après le 1er janvier 2020 en faveur d’un exercice de plein droit des compétences eau et / ou assainissement. Cependant, les communes membres peuvent s’opposer à cette délibération, via la minorité de blocage évoquée cf. ci-dessus. Inversement, cette opposition n’empêche pas d’autres communes de décider librement du transfert de tout ou partie des compétences eau et/ou assainissement à leur EPCI, sans que la minorité de blocage y fasse obstacle.

Par ailleurs, un EPCI peut subdéléguer (l’EPCI a bien la compétence mais peut décider, par convention, de la subdéléguer à une municipalité qui la réclame) la compétence eau et assainissement à une commune. Elle doit se doter des moyens de suivre cette subdélégation.

De réelles difficultés d’application de la réforme

Les difficultés générales communes à l’ensemble des compétences transférées

La loi NOTRe a profondément et de manière rapide changé la gouvernance au niveau des collectivités locales. Les régions et intercommunalités sont devenues les principaux décideurs locaux, les départements ayant perdu une part importante de leur influence sur les services d’eau et d’assainissement.

Les communes, bien qu’ayant gardé leur clause de compétence générale, ont dû trouver leur place lors de la construction de cette nouvelle organisation.

Un rapport d’informations présenté par les députés Bruno QUESTEL et Raphaël SCHELLENBERGER publié le 18 décembre 2019 fait une analyse parfois très critique de la mise en place de la réforme. Il concerne tous les aspects de la loi NOTRe. Nous verrons, plus en détail, les aspects eau et assainissement dans le chapitre suivant.

Ainsi, l’accroissement de la taille des entités territoriales aurait engendré différents effets négatifs (d’après le rapport cité ci-dessus et observation directes) :

• Des difficultés de gouvernance liées à:
  • l’éloignement des centres de décision;
  • la perte de proximité dommageable pour l’exercice de certaines compétences;
  • l’évolution de la composition des assemblées délibérantes.
• Un coût financier : le postulat des économies d’échelles liées à la fusion entre entités territoriales ne s’est pas toujours vérifié :
  • coûts de déplacement accrus;
  • coûts d’alignement indemnitaire des élus, vers le haut en général;
  • accroissement du nombre d’agents publics en interaction (coûts de coordination);
  • hausse des exigences normatives avec une augmentation de la gamme et de la qualité des services offerts à une population plus importante (augmentation des coûts d’investissement et de fonctionnement).
• Un coût social et politique : Il y a eu un fort sentiment de perte de proximité pour les citoyens et d’influence pour les élus locaux. En particulier, les élus et leurs associations citent comme principal « irritant » de la loi NOTRe la modification de la relation entre commune et intercommunalité. Différents facteurs objectifs en sont la cause, notamment:
  • l'éloignement géographique de l’intercommunalité;
  • l’augmentation des effectifs des conseils communautaires;
  • la technicité des sujets;
  • l’abondance de normes;
  • le poids croissant de la « technostructure » dans les intercommunalités.

Les difficultés spécifiques au transfert des compétences relatives à la gestion locale de l’eau

Des difficultés spécifiques existent en ce qui concerne les compétences eau, assainissement des eaux usées, gestion des eaux pluviales et GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations).

La mise en œuvre de la réforme de la gestion locale de l’eau a impliqué une restructuration de la gouvernance locale, étape toujours délicate, qui doit s’intégrer dans la stratégie d'organisation des compétences locales de l'eau (la Socle).

Nota: Les SOCLE doivent fournir un état des lieux et des orientations sur l’organisation des acteurs disposant de compétences sur les domaines de l’eau (eau potable, assainissement, GEMAPI).

Les stratégies ont été rédigées après différentes discussions portées localement pour l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale et des documents de planification dans les domaines de l'eau (SDAGE et PGRI). Les SOCLE n’ont pas de caractère prescriptif mais doivent «permettre aux services de l’État d’impulser des dynamiques de structuration, de regroupement et de rationalisation de l'exercice des missions afin qu’elles bénéficient de capacités techniques et financières adaptées aux enjeux». Elles doivent aussi proposer aux collectivités locales des méthodologies pour faire évoluer l’exercice de leurs compétences.

Les SOCLE ont été arrêtées par les préfets coordonnateurs de bassin avant le 31 décembre 2017.

Réseau d’eau potable

Station de traitement des Eaux Usées : bassin

Concernant les services publics industriels et commerciaux (SPIC) eau potable et assainissement des eaux usées, les difficultés suivantes peuvent être citées et peuvent parfois relever d’une perception négative du changement:

• les pertes de compétences communales sont parfois jugées trop importantes et entrainent des résistances voire des conflits;
• les communes avec peu de dettes se retrouvent solidaires avec des communes présentant des dettes importantes et se sentent lésées;
• des conflits sur les charges à transférer peuvent survenir;
• des conflits peuvent apparaitre sur la question des transferts des excédents (option non obligatoire);
• la préparation des transferts de compétence a nécessité de mener auparavant des études approfondies sur les plans techniques (évaluation du patrimoine, études diagnostic…), économiques/financières et juridiques. Ces études sont coûteuses, , mais nécessaires pour établir les prospectives financières et trouver des consensus entre les communes;
• la mise en place d’un EPCI peut entrainer la disparition/démantèlement de syndicats intercommunaux historiques et le sentiment d’une perte de pouvoir par certains membres de ces syndicats;
• pour certaines communes, augmentations « forcées » des prix de l’eau et de l’assainissement non souhaitées par les élus pour des raisons politiques et / ou sociales;
• de nouvelles obligations sont mises en place en particulier au niveau des communautés de communes qui regroupent les petites collectivités rurales : publication obligatoire du RPQS, impossibilité de réaliser des transferts du budget général vers le budget annexe;
• des conflits potentiels peuvent apparaitre sur le choix des modes de gestion;
• des visions différentes voire opposées peuvent émerger sur les options techniques, économiques et politiques relatives à ces compétences, ce qui revient à dire que des conflits peuvent apparaitre sur les stratégies à adopter;
• la mise à disposition des ressources humaines de communes aux ECPI peuvent poser différents problèmes:
  • les employés d’une petite commune n’occupent pas un temps plein sur leurs tâches relatives à l’eau et/ou l’assainissement et peuvent travailler aussi sur la gestion des espaces verts, la voirie, etc… Un employé à temps plein au niveau intercommunal va remplacer plusieurs personnes qui intervenaient en temps partiel sur les tâches relatives à la gestion locale de l’eau au niveau des communes. Quid des employés non transférés peuvant aussi être très compétents sur les actions techniques d’eau et d’assainissement;
  • certains employés communaux attachés à leur collectivité peuvent préférer refuser d’être transférés vers l’EPCI et rester au niveau de la commune;
  •  
  • certaines communes transfèrent à l’ECPI les employés qui leur posent le plus de problèmes;
  • L’organisation de l’optimisation des moyens techniques peut engendrer certaines difficultés. Un même équipement peut, par exemple, servir au niveau communal à l’entretien d’une lagune et à l’entretien des espaces verts ou de la voirie. Elle ne peut être transférée en entier au service assainissement de l’EPCI;
  • Le transfert de compétence n'impliquera donc pas le transfert des équipements mutualisés entrainant de ce fait leur sous-emploi au niveau des communes.

Noue par temps d'orage

Concernant la gestion des eaux pluviales des difficultés profondes sont mises à jours (elles ne sont pas lié au transfert de compétence, mais a une gestion "Eau pluviale" très défaillante au niveau communal depuis longtemps):

• difficultés pour définir quel est le patrimoine et le périmètre d’action qui relève de la gestion des eaux pluviales et celui qui relève de la voirie;
• difficultés pour ventiler les dépenses et les éléments comptables entre ces deux items;
• faible connaissance du patrimoine réel et de son état structurel (de son amortissement « technique »).

Par ailleurs, le transfert de compétence « Eaux Pluviales » entraine l'évaluation des compensations financières à la charge des communes et il est généralement très difficile de trouver un consensus communautaire pour son évaluation.

Une digue

La compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), est une compétence juridique nouvelle, exclusive et obligatoire, confiée aux EPCI à partir du 1^er janvier 2018.

La GEMAPI regroupe les missions suivantes:

• aménagement d’un bassin ou d’une de ces fractions;
• entretien et aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris leurs accès;
• défense contre les inondations et contre la mer;
• protection et restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

Ces missions étaient autrefois généralement morcelées entre diverses collectivités territoriales et leurs groupements, et non-uniformément développées sur les territoires exposés au risque d’inondation et / ou de submersion marine. De plus, les collectivités n'intervenaient qu'à l'issu d'une déclaration d'intérêt général (DIG) sur la base d'un programme prévisionnel de travaux de gestion (PPG) lorsqu'elles le décidaient.

Après l’entrée en vigueur des dispositions de la loi MAPTAM (publiée le 27 janvier 2014), cette compétence a été attribuée exclusivement et obligatoirement au bloc communal.

La loi MAPTAM a distingué trois échelles pour la gestion des milieux aquatiques:

• le bloc communal qui doit assurer un lien entre la politique d’aménagement et les missions relatives à la GEMAPI;
• l’établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) qui assure la maîtrise d’ouvrage à l’échelle du sous-bassin versant;
• l’établissement public territorial de bassin (EPTB) qui assure, lui, la coordination à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins versants.

Il est à noter que :

• les pouvoirs de police du maire, de même que les droits et devoirs des propriétaires riverains de l'eau, restent les mêmes. Notons que les communes voient leurs responsabilités diminuées au profit des EPCI-fp;
• l’État continue :
  • d’élaborer des cartes de zones inondables;
  • d’assurer la prévision et l’alerte des crues;
  • d’élaborer les plans de prévention des risques;
  • d’exercer la police de l’eau de contrôler l’application de la réglementation applicable en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques;
  • et enfin de soutenir, en situation de crise (plan Orsec), les communes dont les moyens sont insuffisants.

L’organisation entre acteurs des différents échelons est réellement nécessaire et indispensable et l’une des difficultés de la GEMAPI est sa coordination avec la gestion des eaux pluviales.

Les ouvrages liés à la GEMAPI, les digues et aménagements hydrauliques peuvent représenter des coûts d’investissements et d’exploitation conséquents. Il convient de vérifier leur adéquation et leur niveau d’efficacité (étude de danger obligatoire) t s’assurer de la pérennité de leur financement. Une taxe GEMAPI (facultative) - peut être mise en place au niveau de l’EPCI ou transférée des communes qui l’avaient déjà mise en place. L’évaluation du coût de la GEMAPI peut être cependant très complexe.

Comme pour l’eau et l’assainissement, la mise en œuvre de la GEMAPI implique une restructuration de la gouvernance locale, qui doit, intégrer la stratégie d'organisation des compétences locales de l'eau (la SOCLE). La répartition des responsabilités au regard du niveau de protection des populations doit être bien définie et comprise par l’ensemble des acteurs sur des périmètres fortement élargis, souvent dissociés des périmètres administratifs. Un certain nombre d'élus ont tendance à considérer la GEMAPI comme une compétence complexe et donc comme un dossier relevant de savoir-faire maitrisés par les seuls techniciens.

Cependant, la responsabilité donnée aux EPCI de fixer un système d’endiguement, des zones protégées et leurs niveaux de protection et d'en présenter l'économie générale à la population, ne relève pas seulement d'une approche technique mais aussi d’enjeux politiques et démocratiques. La prise de compétence obligatoire de la GEMAPI par les EPCI a été largement vécue comme un transfert de responsabilité et de charges initialement dévolus à l'État. Cela est parfois réfuté, mais il y aura bien transfert des digues domaniales vers les EPCI fin 2024 sans que les acteurs locaux en aient exprimé ou ressenti le besoin.

Des bénéfices certains sont aussi issus de la réforme :

Si les difficultés d’application sont souvent mise en avant certains bénéfices sont indéniables :

• l’augmentation du périmètre des compétences sert la sécurisation de la distribution en évitant le morcellement du patrimoine technique des services. Cela favorise une stratégie patrimoniale et une meilleure gestion des ressources;
• les prises de compétences intercommunales ont forcé les opérateurs publics en particulier à rationaliser et professionnaliser les équipes;
• les leviers financiers à plus grande échelle ont permis de nouveaux investissements et la mise en place d’outils de gestion plus efficace;
• l’harmonisation des qualités de services et des tarifs, si elle est parfois logiquement peu appréciée dans les cas de hausse de tarif, est fortement portée par la réforme et:
  • sert une meilleure égalité territoriale en termes de qualité de service,
  • évite des abus engendrant des prix trop bas pour des raisons politiques voire électoralistes, mettant en cause la durabilité financière des services;
• les enjeux multi-acteurs, multi-usages propres à une gestion mieux intégrée des ressources et donc à l’augmentation de la résilience aux crises et aux changements climatiques ne peuvent s’envisager avec le morcellement initial des compétences, le regroupement des commune est donc pour cet enjeux une nécessité;
• il est propice pour l’élaboration des projets territoriaux.

Des pistes pour l’avenir

Le rapport d’information de l’assemblée nationale publié le 18 décembre 2019 et déjà évoqué contient différentes propositions pour améliorer la situation notamment au niveau des ECPI. Nous présenterons ici celles qui s’appliquent aux compétences relatives à la gestion de l’eau par les EPCI.

• En ce qui concerne la gouvernance des ECPI, celle-ci doit être plus souple. Une solution serait de laisser le choix aux collectivités locales membres de donner à leurs organes consultatifs des règles opposables définies en fonction des réalités des territoires (et donc de leur historique notamment) ;
• Il faut mettre en place des « contrats » entre l’Etat et les collectivités territoriales globaux et pluriannuels sur les politiques publiques relevant de ces collectivités et notamment celle de la gestion locale de l’eau ; les contrats territoriaux doivent inclure la problématique de gouvernance et donc de compétences et emporter un consensus, les PTGE pourraient être un axe de mutualisation et de décision concertée qui orienterait la gouvernance;
• Les dispositions réglementaires relatives aux délégations de compétences doivent être simplifiées autant que faire se peut.

Il est malaisé d’aller au-delà de ces recommandations qui peuvent paraitre générales.

Seuls des efforts de communication, des négociations et des échanges de bons procédés entre les différents acteurs locaux et menés sur le long terme pourront, nous semble-t-il, permettre, sur de longues échéances, de résoudre certaines des différentes difficultés évoquées.

Les enjeux territoriaux et les enjeux de résilience au changement climatique mais aussi aux crises sanitaires potentielles doivent être mis en avant pour sensibiliser les élus aux risques nouveaux qui justifient la mutualisation et la gestion unique sur des périmètres plus larges. L’arrivée des PGSSE et des PTGE sont des outils également d’acculturation. La formation des élus locaux aux problématiques techniques, financières et juridiques liées aux différentes composantes de la gestion locale de l’eau est aussi une nécessité afin de préciser les enjeux et d’introduire les visions prospectives. Il en va de la pérennité des services aux abonnés.

Conclusions

La simplification espérée de la gestion locale de l’eau reste un objectif qui n’est pas encore atteint à ce jour.

Mais c’est sur les enjeux « techniques » et stratégiques de la pérennisation et les résiliences des ressources et de l’harmonisation des services que se trouve, en fait, la justification la plus forte des regroupements de compétences.

Si les gains en coûts de services issus de la mutualisation directe, ne sont pas encore constatés, il est indéniable que la structuration des services gagnent en efficacité et en compétences des agents et amorce une mutation vers les niveaux de service plus élevés. En effet lors d’un regroupement de service d’eau/assainissement les collectivités concernées se « calent » généralement sur le niveau de service le plus élevé. Les enjeux futurs en termes de qualité et de qualité ne permettront pas la survie des micro-services portés par des gouvernances trop découpées.

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