Directive Cadre sur l'Eau : pratiques de recouvrement des coûts / comparaison
La Directive Cadre sur l’Eau (DCE) vise à la préservation et la restauration de l’état des milieux aquatiques. Elle innove fortement par les moyens dont elle prévoit l’emploi. Ainsi, la DCE est le premier texte législatif européen à adopter une approche économique de l’environnement.
Ce rapport analyse la mise en place et à l’application de l’article 9 de la DCE abordant la question du niveau de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau. L'OIEau a réalisé une comparaison de l’application de cet article 9 en nous focalisant sur cinq pays : la France ; l’Italie, pays du sud de l’Europe ; l’Irlande, pays choisi car les usagers domestiques n’y payent pas encore, dans les faits, directement de facture d’eau ; la Pologne, pays rentré récemment (en 2004) dans l’Union Européenne ; les Pays-Bas, un pays du Nord de l’Europe qui présente une très longue tradition de gestion collective de l’eau (Waterschappen).
Pour le calcul de la récupération des coûts des services, la DCE demande de distinguer au minimum les trois grandes catégories d'usagers suivantes : les ménages ; l'agriculture et l'industrie. En revanche, la directive ne précise pas la définition exacte des « services » qu'il convient d'analyser. De fait, on constate une très grande variété de définitions des services liés à l’utilisation de l’eau. Le tableau ci-dessous montre :
- les Etats qui ont choisi une définition des services restreinte comme par l’exemple l’Allemagne où seuls l'approvisionnement en eau potable et l'assainissement (collecte des eaux usées et traitement) sont considérés comme des services.
- Les Etats qui ont choisi une définition des services large au niveau des textes de transcription comme c’est le cas pour la France la définition légale des services liés à l’eau s’étend aux prélèvements privés, à l’assainissement non collectif, à l’agriculture (irrigation et élevage), à l’endiguement (lutte contre les inondations), à la navigation et à l’hydro-électricité même si actuellement seuls les usages eau potable, assainissement, industrie, élevage et irrigation sont, à l’heure actuelle, analysés au niveau des états des lieux et des documents d’accompagnement des SDAGE.
- Les Etats membres de l’UE en fonction de leur définition des services liés à l’eau*
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Type de définitio |
Etats membre de l’UE |
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Restreinte |
Allemagne ; Autriche ; Chypre ; Danemark ; Finlande ; Irlande ; Malte ; Suède ; Royaume - Uni |
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Large |
Belgique ; Bulgarie ; Estonie ; France ; Hongrie ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Luxembourg ; Pays-Bas ; Pologne ; Roumanie ; Slovaquie ; Slovénie ; Espagne |
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Pas d’information |
République Tchèque ; Grèce ; Norvège ; Portugal |
* Tableau basé sur le reportage à la commission réalisé en 2012. Le reportage de 2015 n’aborde pas cet aspect (cf. http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/impl_reports.htm).
D’une manière générale, au-delà des différences concernant la définition des services, on note une grande diversité des approches au niveau des points suivants :
- La structure tarifaire ; La tarification directe reste certes la règle mais elle n’est pas encore appliquée en Irlande. Par ailleurs, les parts fixes et variables peuvent être différentes selon les pays et parfois à l’intérieur d’un pays.
- Les prélèvements fiscaux permettant de prendre en compte les coûts environnementaux et les coûts de la ressource des différents usages. Les méthodes de calcul des redevances et leurs assiettes peuvent varier fortement ;
- Les méthodes de calcul du taux de recouvrement des coûts : la France utilise le concept de consommation de capital fixe pour approcher les dépenses d’investissements, les autres pays utilisent le concept de CAPEX. Certains PGHD / SDAGE intègrent une estimation des coûts environnementaux dans ce calcul des coûts mais la plupart se limitent aux dépenses d’exploitation et d’investissement.
- Les transferts de coût d’un usager vers un autre ou encore d’un usager vers le contribuable. L’Irlande est marquée par un transfert des contribuables vers les ménages pour la distribution de l’eau. Les Pays-Bas, a contrario, sont caractérisés par l’absence de transferts. Ailleurs, on peut noter des transferts plus ou moins importants qui sont repris dans le tableau ci-après.
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Pays |
Transferts de coûts identifiés [de l’usager qui ne supporte pas le coût vers (à) l’usager ou le contribuable qui le supporte] pour couvrir les OPEX et CAPEX / CCF |
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France |
Agriculture à Ménages et APAD Agriculture à Industriels Agriculture à Contribuables Industriels à Ménages et APAD Industriels à Contribuables Ménages et APAD à Contribuables |
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Italie |
Agriculture à Contribuables Industriels à Contribuables Ménages et APAD à Contribuables |
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Irlande |
Ménages à Contribuables |
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Pologne |
Agricultures à Contribuables |
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Pays-Bas |
Pas de transfert identifié. 99% des coûts au moins sont recouverts pour chaque usage [y compris les usages agricoles (irrigation et élevages)] |
Pour les ménages et pour les industriels, il semble que les recettes couvrent la plupart des coûts d’exploitation et des coûts du d’investissement. L’agriculture, en revanche, ne couvre pas ses coûts, en particulier d’investissement, sauf dans le cas des Pays-Bas où le taux de recouvrement des coûts déclaré pour ces usages s’élève à 99%.
Par ailleurs, le calcul du recouvrement des coûts est souvent limité au seul recouvrement des dépenses d’exploitation et des dépenses d’investissement. Les coûts de l’environnement ne sont pris en compte que de manière exceptionnelle, les coûts de la ressource jamais. En se limitant, le plus souvent au calcul du recouvrement des coûts d’exploitation (OPEX) et d’investissement (CAPEX / CCF), les districts ne se mettent pas en position d’analyser l’ensemble des coûts dont certains pourraient se révéler importants.
Néanmoins, avec la DCE, l’économie fait maintenant partie intégrante des processus de décisions en matière de planification et de politique de l’eau. Les acteurs de l’eau au niveau des districts hydrographiques qui sont avant tout formés aux sciences et techniques de l’eau se sont acculturés à la démarche économique. Il en résultera une prise en compte de plus en plus rigoureuse de ces aspects à l’avenir.
Produits réalisés : Recherche bibliographique, Conception d'un questionnaire, Réalisation d'entretiens, Rédaction d'un rapport