Gestion des projets

Avant de lancer les travaux

Qui assumera les responsabilités de la maîtrise d'ouvrage ?

Le maître d'ouvrage, c'est le propriétaire effectif de celui-ci, celui qui en prend possession. Les responsabilités principales du maître d'ouvrage sont :

• de décider la construction d'un nouvel ouvrage ;
• de choisir son emplacement et son modèle technique ;
• de réunir le financement nécessaire, en faisant appel au besoin à des partenaires extérieurs (bailleurs de fonds internationaux, villes jumelées, associations de migrants, ONG,...) ;
• de passer commande des études et des travaux nécessaires ;
• de réceptionner les travaux réalisés par les entreprises ;
• d'organiser l'exploitation des ouvrages, en faisant appel si besoin est à un opérateur spécialisé (commerçant, entreprise, etc.).

La question de la maîtrise d'ouvrage renvoie donc à celle de la propriété des points d’eau. Dans de nombreux pays africains, un " Code de l’Eau " attribue à l’Etat la propriété de tous les ouvrages hydrauliques. Mais ce type de texte juridique reste largement théorique et il n’est généralement pas accompagné des décrets d’application qui permettraient de faire une distinction claire de ce qui relève du domaine privé (comme les puits de concession), du domaine communautaire traditionnel (comme les puits villageois), du domaine des collectivités locales (bornes-fontaines installées par des communes) et du domaine de l’Etat (comme les stations de pompage financées sur fonds publics). Il appartient au porteur d’un nouveau projet de s’interroger sur ces questions délicates, qui se révéleront très importantes le jour où une pompe tombera en panne ou, pire, tombera au fond d’un forage.

• Comment le statut juridique des ouvrages hydrauliques (puits, forages, pompes, adductions,... ) est-il défini dans la région ?
• L'Etat est-il propriétaire de tous les ouvrages (selon le Code de l’Eau, par exemple) ? Que prévoient les récentes lois de décentralisation ?
• Comment l’Etat délègue-t-il ses prérogatives de maître d'ouvrage ?
• Quel est le rôle effectif des collectivités locales (communes) dans le financement et l'exploitation des points d'eau de la région ?
• Existe-t-il des pratiques de délégation de la maîtrise d’ouvrage aux communes ou aux associations villageoises ? Quels types de contrats de délégation de maîtrise d’ouvrage existent déjà ? Qui serait habilité à en signer un au nom de l’Etat ?

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Comment le maître d'ouvrage finance-t-il les travaux ?

L'une des grandes responsabilités du maître d'ouvrage est d'assurer le montage financier du projet. Cela ne signifie pas qu'il en paye l'intégralité " cash ". Il peut avoir recours à l'emprunt, ou mobiliser des subventions extérieures (bailleurs de fonds, villes jumelées, ONG, Etat,...). Deux points sont cependant d'une importance capitale :

• une participation financière directe des usagers (sous la forme d'une contribution volontaire) est toujours un bon moyen de vérifier la pertinence du projet et son acceptation par la majorité des habitants. En effet, tant que l'on parle seulement d’améliorer l’approvisionnement en eau, il est facile d’atteindre un consensus, mais celui-ci peut être assez superficiel ; certains conflits ou certaines oppositions au projet ne vont se manifester que quand on parlera d’enjeux très pratiques, comme les questions d’argent ;

• l'appropriation des ouvrages par les usagers est d'autant plus forte qu'ils auront contribué financièrement aux investissements. Il est bien connu que les ouvrages " cadeau " sont les moins bien entretenus, car les usagers continuent à les considérer comme " le puits du projet " ou " la pompe du gouvernement ".

Lors du montage financier du projet, on aura donc toujours intérêt à laisser agir une organisation représentative des usagers (commune, association d'usagers, coopérative de producteurs agricoles, etc.). Le mieux serait que cette organisation ait la personnalité juridique, qu'elle ouvre un compte en banque et que les financements d'origine extérieure transitent par ce compte (ce qui n'est pas du tout contradictoire avec un contrôle vigilant et rigoureux de l'utilisation des fonds).

Le processus de maturation du projet devra permettre de répondre aux questions suivantes :

• quelle sera la contribution financière des usagers, des associations de migrants, des collectivités locales ?
• au travers de quel mécanisme de collecte et d'épargne ?
• comment se traduira cette contribution financière en terme de propriété des ouvrages ? (ce point est particulièrement important pour les adductions d'eau potable, pour lesquelles il existe souvent une contradiction entre le Code de l'Eau : " tous les ouvrages d'alimentation en eau potable appartiennent à l'Etat " et le code civil : " tout bien appartient à celui qui l'a acheté, à moins qu'il n'ait été exproprié selon les formes légales ") ;
• qui sera responsable du remplacement des équipements d’exhaler en cas de panne (pompe manuelle, groupe électrogène, panneaux solaires, etc.) ?
• qui sera autorisé à fixer les tarifs de vente de l'eau ?

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Comment organiser la maîtrise d’œuvre ?

La réalisation d'un système d'approvisionnement en eau mobilise généralement plusieurs entreprises et plusieurs corps de métier (bureau d'études, puisatier, maçon, plombier, électromécanicien, etc.). L'ensemble de ces acteurs doit agir en respectant un plan cohérent et dans un cadre qui définisse clairement les responsabilités de chacun. C'est le rôle du maître d’œuvre que d'assurer cette coordination et la conformité des réalisations avec la demande du maître d'ouvrage. Qui peut assurer la maîtrise d’œuvre d'un chantier de petite hydraulique en milieu rural ?

L'administration ? Elle peut parfois revendiquer le contrôle des travaux et elle peut généralement mobiliser des cadres techniques compétents. Mais elle ne peut pas fournir la garantie de réussite d'un chantier et elle manque souvent de moyens logistiques minimum nécessaires pour assurer le simple suivi des travaux. Par contre, un projet peut toujours demander à l'administration de réaliser des prestations de contrôles de travaux, en lui fournissant les moyens matériels nécessaires (véhicules, indemnités de déplacement des techniciens, ...).

Le village ? Il ne dispose pas des compétences techniques indispensables pour diriger le travail des entreprises, mais la présence vigilante de représentants des usagers sur les chantiers peut constituer un stimulant aux entreprises pour qu'elles réalisent des travaux de bonne qualité.

Une entreprise privée ? C'est la solution la plus " saine " sur le plan institutionnel, car on devrait pouvoir exiger d'une entreprise privée qu'elle prenne ses responsabilités (sous la forme d'une garantie décennale par exemple). L'expérience prouve cependant que les entreprises qui assument réellement leurs responsabilités civiles ne sont pas si courantes. De réels recours en justice sont rarement possibles et toute l'attention devra donc porter sur le choix d'un bon maître d’œuvre :

• pourquoi ne pas réaliser un petit appel d’offres, pour obliger les candidats maîtres d’œuvre à préciser leur offre et les compétences qu’ils peuvent mobiliser ?
• quelles sont les compétences techniques centrales de chaque candidat et leurs compétences marginales (de trop nombreux entrepreneurs sont " spécialistes en tout ") ?
• quelles sont leurs références pour le même type de chantiers ?
• quelle est l'assise financière de chaque entreprise ? (est-elle capable d'assurer elle-même un minimum de trésorerie ou dépend-elle entièrement des avances consenties par le projet ? Peut-elle apporter des garanties, par exemple en nantissant son matériel ?) ;
• quelle est la disponibilité personnelle du chef d'entreprise pour suivre le chantier et ne risque-t-il pas d'en confier la responsabilité à quelqu'un de peu disponible ou de peu compétent ? (des engagements précis devraient faire partie du contrat de maîtrise d’œuvre).

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Que penser de l'investissement humain ?

Au cours des années 70 et 80, on a souvent mis en avant le concept " d'investissement humain ". L'idée traduite par cette expression était que les populations des zones rurales ou des périphéries urbaines ne disposaient d'aucune épargne monétaire et que leur participation aux investissements ne pouvait se faire que sous la forme de travail bénévole.

Cette idée est aujourd'hui partiellement remise en cause. En fait, toute communauté, même la plus pauvre, dispose d'une certaine épargne monétaire. Si elle manifeste une véritable réticence à l'engager dans un investissement collectif, c’est que celui-ci ne fait pas l’objet d’un consensus et cela mérite d’être analysé soigneusement.

• La communauté a-t-elle d'autres priorités que l’on a négligées ?
• Est-elle trop divisée pour mettre en commun l'épargne de ses membres ?
• Comment pourra-t-elle alors assurer par la suite une gestion communautaire de l’ouvrage, d’autant plus qu’elle devra, sans autre échappatoire, collecter des fonds pour financer les réparations ?
• Le projet peut-il être poursuivi, mais avec une partie seulement de la population ?
• Cela ne risque-t-il pas de provoquer des tensions insupportables dans le village ?

Dans tous les cas, si une communauté refuse de participer financièrement à un investissement, c'est rarement une solution véritable que de dire qu'elle fournira à la place de cette participation financière un " investissement humain ".

L'expérience prouve que cet investissement en nature est souvent aussi difficile à mobiliser que les fonds (par exemple, les agriculteurs ne sont pas disponibles à tout moment de l'année). De plus, l'investissement humain se combine parfois assez mal avec le travail des entreprises et des artisans (l’obligation d’attendre la mobilisation des villageois peut ralentir le chantier et même entrer en contradiction avec l'embauche de main d’œuvre salariée dans le même village).

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Comment organiser le contrôle de travaux ?

La qualité des travaux ne dépend pas seulement de la qualité des études préliminaires et des compétences des entreprises mobilisées. Elle dépend aussi du contrôle que le maître d'ouvrage peut exercer sur ces entreprises. Dans ce domaine, les communautés villageoises sont désarmées face à des chantiers dont elles ne maîtrisent pas les aspects techniques.

Le recours à un bureau de contrôle est une solution intéressante mais coûteuse, et il n'en existe pas de très nombreux. L'administration peut parfois jouer ce rôle à moindre coût, pour autant que le projet lui en donne les moyens matériels (véhicules, indemnités de déplacement pour le personnel).

Les promoteurs du projet devront essayer apporter des précisions sur les points suivants :

• un bureau de contrôle est-il nécessaire ou le village peut-il assurer ce contrôle lui-même ?
• comment choisir un bureau de contrôle ? (par appel d'offres, de gré à gré, sur recommandation de l'administration,...) ;
• quelles références exigera-t-on de lui ?
• quels engagements devra-t-il prendre quant au résultat final des travaux ?
• comment sera associée l'administration au contrôle des travaux ?
• comment et par qui sera assurée la réception des ouvrages ? Comment y sera associée l’administration ?
• quelles administrations seront contactées et quels accords passera-t-on avec elles à ce sujet ?

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